«La dimension écologique de la nouvelle PAC est un changement formidable» - Europe - RFI

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«La dimension écologique de la nouvelle PAC est un changement formidable»

media Anne van Doorn. RFI/Pierre René-Worms

Ce début d’année 2015 marque le démarrage de la nouvelle Politique agricole commune (PAC). La Politique agricole commune, qui a fêté en 2012 ses 50 ans d’existence, a été profondément remaniée suite à l’accord intervenu en juin 2013. Initialement mise en place pour répondre aux besoins alimentaires des Européens, elle entend aujourd’hui relever de nouveaux défis, dont celui de l’écologie. Un enjeu de taille pour les Pays-Bas dont l’agriculture est l’une des plus industrialisées au monde et qui fournissent à eux seuls 8% de la production agricole de l’Union européenne. Anne van Doorn, chercheuse spécialiste en politique agricole au sein de l’unité Alterra de l’université de Wageningen, à 80 km au sud d’Amsterdam, analyse et évalue les conséquences de cette réforme de la PAC pour les Pays-Bas. Le groupe Alterra a également travaillé en amont sur l’application de la nouvelle PAC. Le « verdissement » des aides réserve 30 % de l’enveloppe des aides directes aux agriculteurs qui adoptent des pratiques agricoles bénéfiques pour l'environnement et le climat.

RFI : La nouvelle PAC se distingue de la précédente par la mise en place de mesures d'ordre écologique. Que vont faire les Pays-Bas ?

Anne van Doorn : Il convient de préciser, tout d'abord, que pour certaines de ces régulations les Etats-membres ont la liberté de choisir leurs propres options. Idéalement, les Pays-Bas devraient opter pour un choix de Surfaces d'intérêt écologique (SIE) (1). Chaque Etat-membre est susceptible de choisir ses propres Surfaces d'intérêt écologique parmi une longue liste de zones éligibles. Et le choix de ces zones sera important pour les Pays-Bas, car elles sont réellement très profitables à la biodiversité. Cela implique pour les lisières bordant les champs et les éléments du paysage, comme les fossés, une nouvelle gestion du lieu nécessitant une réduction des fertilisants et autres produits chimiques. Les SIE constituent donc une première mesure essentielle pour atteindre ces objectifs de biodiversité.

Ces objectifs écologiques de la nouvelle PAC ne reposent-ils que sur la bonne volonté de chaque Etat-membre ?

Oui, tout en tenant compte de ce qui est réaliste, parce que de trop grandes ambitions seraient inutiles, car purement illusoires.

L'obligation faite aux Surfaces d'intérêt écologique de représenter au moins 5% des terres arables est-elle vraiment réaliste ?

Le débat politique qui a eu lieu aux Pays-Bas sur le sujet a eu pour résultat d'inclure les cultures dérobées (2) dans le comptage des Surfaces d'intérêt écologique. Les terres ensemencées ici aux Pays-Bas le dernier jour de septembre deviennent donc dix semaines plus tard des Surfaces d'intérêt écologique. Cela n'a certes aucune valeur pour la biodiversité, mais c'est déjà au moins suffisamment « vert » pour satisfaire les critères dont dépend le paiement des subventions. À court terme, c'est un moyen satisfaisant pour les agriculteurs, dans la mesure où cela leur permet de surmonter leurs nombreuses difficultés... [à atteindre 5% des terres arables avec des Surfaces d'intérêt écologique, NDLR]. Mais au terme de cette nouvelle PAC, en 2020, quand on expliquera à l'opinion publique les prouesses écologiques de la PAC, la réalité sera peut-être plus cruelle... Et pas si « verte ».

Vert clair plutôt que vert foncé ?

Le problème c'est que depuis le 1er janvier 2015, les agriculteurs doivent mettre en route les mesures vertes de la nouvelle PAC mais ils ne savent pas très bien comment s'y prendre. Il leur manque un signal clair de la part du ministère de l'Agriculture, ou bien peut-être de la part de Bruxelles, je ne sais pas. Mais en l'absence de règles très précises, les fermiers et les exploitants finissent par s'en remettre à ce qu'il y a de plus simple et de plus commode pour remplir leurs obligations. Et c'est comme ça qu'ils se retrouvent à faire des cultures dérobées dont la valeur ajoutée écologique est faible.

Nous savons que la plupart des agriculteurs néerlandais vont faire des cultures dérobées pour répondre aux exigences « vertes », car ils nous l'ont dit dans un questionnaire que nous leur avons transmis... Cela va être la pratique la plus répandue dans l'immédiat ici pour satisfaire les exigences écologiques de la nouvelle PAC. Mais c'est déjà un début, une première étape.

L'intention initiale de la Commission européenne était que chaque hectare de culture bénéficiant de subventions devienne un peu plus « vert », un peu plus écologique. Certes, cette intention a été complètement diluée au fil des négociations, mais je pense que désormais s'est opéré un changement d'état d'esprit chez les agriculteurs, par rapport au fait que les subventions ne sont plus un simple soutien financier, mais qu'elles impliquent désormais des mesures écologiques. Et ça, c'est un pas en avant majeur. Même si l'effet à l'arrivée est relatif. À plus long terme, les aspects écologiques de la nouvelle PAC seront, je pense, nécessairement renforcés dans les prochaines années.

Malgré leurs limites, quel sera l’effet sur l’environnement de ces mesures écologiques ?

Je ne serai pas étonnée qu'il soit très difficile de trouver un effet positif... Car la façon dont les agriculteurs appliquent les obligations écologiques en ayant recours aux cultures dérobées ne produira qu'un effet très maigre. Le suivi et les évaluations que nous réalisons ne pourront pas prouver le contraire. En 2018, quand la Commission tirera ses premières conclusions, je ne serai vraiment pas surprise si elle doit admettre que les effets des mesures écologiques ne sont pas si concluants. Mais cette dimension écologique de la nouvelle PAC est un changement formidable, car c'est une véritable nouvelle direction donnée à l'agriculture européenne, en comparaison avec l'ancienne PAC.

Nous travaillons à évaluer l'efficacité des mesures entreprises et à ce titre, les prix du marché, la technologie utilisée sur les lieux d'exploitation, tout cela constitue également des facteurs importants pour évaluer notre pratique de l'agriculture, et ses effets sur la biodiversité et le climat. Nous commençons notre suivi et nos évaluations à partir de cette année, et nous allons voir quels sont les effets sur les oiseaux, les insectes, etc, mais d'une manière générale, je ne m'attends pas dans l'immédiat à des effets et des conséquences très significatifs.

La nouvelle PAC semble promettre aux agriculteurs des revenus similaires à ceux d’avant s’ils adoptent un comportement plus écologique. Pourtant, on sait déjà que ce n’est pas exactement le cas…

Oui, c'est parce qu'il y a deux changements qui interviennent en parallèle. Dans cette réforme de la PAC, il y a l'aspect écologique, qui fait que l'agriculteur reçoit une subvention liée à ses efforts dans la préservation de l'environnement, mais il y a aussi un autre aspect, c'est le paiement de base par hectare, qui devient maintenant plus égalitaire pour tous les pays de l'UE. Aux Pays-Bas, les agriculteurs reçoivent traditionnellement un paiement proportionnel à leur production, donc les adeptes de l'agriculture intensive reçoivent d'importants paiements. Et le passage au paiement non proportionnel signifie que de nombreux exploitants et fermiers toucheront moins d'argent.

Pour certains d'entre eux, c'est très problématique. Je connais par exemple le cas d'un agriculteur qui jusqu'à présent percevait 70 000 euros par an, et en 2020 il ne devrait plus toucher que 600 euros par an ! De surcroît, concernant la subvention « verte », il ne touchera aucun extra, même s'il remplit ses obligations. Au cas où il ne les remplirait pas, il toucherait alors encore moins. Ce qui revient à faire des efforts écologiques pour au final gagner moins. C'est le résultat de ces deux processus parallèles, d'un côté la mise à plat du système de paiement par hectare rendu plus égalitaire, et de l'autre l'entrée en vigueur des mesures écologiques. Mais d'autres agriculteurs, eux, toucheront un peu plus, comme les cultivateurs de terres arables.

Les agriculteurs qui vont perdre de l'argent ne seront-ils pas tentés d'augmenter leur production, allant ainsi à rebours des objectifs écologiques ?

Exactement, c'est là une grosse limite de cette nouvelle PAC. Au bout du compte, les agriculteurs pourraient bien dire à Bruxelles de garder son argent, parce qu'ils n'en ont plus besoin et parce qu'ils ne se sentent plus du tout concernés par les objectifs écologiques. Si un fermier concentre son activité sur le marché et ne tire ses revenus que de cela, il sera complètement en dehors de la nouvelle PAC. Le productivisme et les formes de production intensive restent un problème. C'est une menace pour les élevages laitiers, car les subventions représentent 30% de leurs revenus.

Dans vos travaux d'évaluation et de recherche, êtes-vous souvent en contact avec les agriculteurs ?

Oui, nous organisons avec eux des réunions. Et là, nous pouvons par exemple discuter franchement à propos des mesures écologiques. C'est essentiel de se rencontrer, mais nous travaillons aussi avec un questionnaire en ligne auquel les agriculteurs peuvent répondre, nous leurs demandons ce qu'ils vont faire et comment ils entendent le réaliser, et nous recevons de très nombreuses réponses, c'est très utile. Nous avons un échange permanent avec les agriculteurs néerlandais, grandement facilité par le ministère de l'Agriculture, qui a lancé un site dédié baptisé « L'avenir de la PAC », qui a permis de bien alimenter les débats. Certains agriculteurs communiquent avec nous via Twitter, c'est très pratique pour eux, ils transmettent leurs observations, leurs photos, en direct depuis le terrain.

Il y a aussi une association professionnelle de jeunes agriculteurs européens, dont la branche néerlandaise a tenu une place prépondérante dans les débats que nous avons menés. Ils ont eu à cœur d'essayer de rendre la législation européenne plus favorable aux agriculteurs, ce qui est assez normal. Mais le président de l'association a été très clair en disant que si les mesures écologiques pouvaient être entendues comme une menace, elles pouvaient aussi être perçues comme une demande de la société, pour que l'agriculture s'adapte aux circonstances de l'époque actuelle.

Un aspect très positif des nombreux débats qui ont eu lieu aux Pays-Bas l'année dernière dans le cadre des négociations de la nouvelle PAC, c'est que les organisations d'agriculteurs se sont assises à la même table avec les groupes écolos, comme Bird Life Pays-Bas, ou d'autres associations de protection de la nature. Donc maintenant, grâce à cela, ils se parlent. Bien sûr, ils sont régulièrement en désaccord. Mais au moins les gens se connaissent entre eux, il y a un dialogue, et c'est encourageant.

Quand serez-vous en mesure de communiquer les premiers résultats de vos recherches sur l’application de la nouvelle PAC aux Pays-Bas ?

Avec le Royaume-Uni, les Pays-Bas comptent parmi les quelques pays ayant décidé de mener un suivi et une évaluation nationale de la mise en route des mesures écologiques de la nouvelle PAC, suivant en cela une obligation de Bruxelles. Nous avons pour objectif de fournir un premier point d’étape dans moins d’un an, car en janvier 2016, les Pays-Bas vont prendre la présidence tournante de l'Union européenne pour une durée de six mois. Les conclusions de nos travaux pourront alors contribuer aux actions qui seront entreprises.

Anne van Doorn montre une carte des Pays-Bas où les zones à fort potentiel de Surfaces d'intérêt écologique sont représentées en orange. RFI/Pierre René-Worms

(1) Les Surfaces d'intérêt écologique (SIE) sont l'une des trois mesures écologiques de la refonte de la PAC, avec le maintien des prairies permanentes et la diversification des cultures. Les SIE désignent un ensemble d'habitats semi-naturels ou naturels de haute valeur écologique, comme les haies ou bandes boisées, les arbres isolés, alignés ou en groupe, les bandes tampons et les bordures de champs, les mares, les fossés, les murs traditionnels en pierre et les terrasses, ainsi que les bandes d’hectares bordant les forêts (si elles ont une largeur minimum d’un mètre).

(2) Une culture dérobée est une culture qui s'interpose entre deux cultures annuelles. La pratique des cultures dérobées est fréquente avec les plantes fourragères.

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