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Entretien

Jean-Luc Racine: «La diplomatie tous azimuts de l’Inde de Narendra Modi»

Arrivée du président brésilien Jair Bolsonaro sur le tarmac de New Delhi, le 24 janvier 2020.
Arrivée du président brésilien Jair Bolsonaro sur le tarmac de New Delhi, le 24 janvier 2020. AFP/Prakash Singh

Pour Jean-Luc Racine, spécialiste éminent du sous-continent indien, malgré l’activisme et le dynamisme à l’international de l’Inde sous Modi, les nationalistes hindous au pouvoir depuis 2014 n’ont pas significativement rompu avec les orientations traditionnelles de la politique étrangère indienne. Quelles ruptures ? Quelles continuités ? Comment le gouvernement Modi compte relancer la diplomatie indienne? Entretien.

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RFI : Ce 26 janvier, le président du Brésil, Jair Bolsonaro, assiste aux côtés du Premier ministre indien Narendra Modi au défilé cérémonial du « Republic Day », le 14 juillet indien. Comme l’écrit la presse d’opposition en Inde : « Ceux qui se ressemblent s’assemblent  » ?

Jean-Luc Racine (1) : Cette comparaison n’est certes pas abusive, étant donné que Modi et Bolsonaro, tout comme le Chinois Xi Jinping, le Russe Vladimir Poutine ou encore le Turc Recep Tayyip Erdogan appartiennent à cette catégorie d’hommes forts qu’on a vu émerger ces dernières années à la tête de quelques-uns des grands pays critiques de la politique occidentale. Il y a évidemment des différences entre les régimes politiques au sein desquels ceux-ci ont émergé, mais ces hommes forts ont en commun leur nationalisme assumé qui n’est pas nécessairement un nationalisme replié sur soi, comme en témoigne leur activisme diplomatique. C’est le cas de l’Inde de Modi et du Brésil de Bolsonaro qui sont parties prenantes à la fois du groupe des Brics regroupant les grands pays émergents (2) et du groupe Ibsa réunissant l’Inde, le Brésil et l’Afrique du Sud.

En soi, il n’est donc pas étonnant qu’après le Sud-Africain Cyril Ramaphosa en 2019, le leader brésilien soit invité à son tour à participer aux fêtes de la République à New Delhi. Mais, dans le contexte indien tendu où les politiques identitaires du gouvernement de Narendra Modi sont très vivement contestés dans la rue, la venue de Bolsonaro, qui est issu du camp conservateur brésilien, est perçue comme une provocation de plus. Mais d’évidence l’invitation à Bolsonaro a été faite avant les contestations massives que l’Inde connaît depuis décembre 2019.

Le gouvernement pourrait rétorquer que l’invitation faite au président brésilien a pour but d’élargir le champ d’influence de l’Inde afin que ses intérêts soient présents sur tous les continents.

En effet, depuis son accession au pouvoir en 2014, le Premier ministre indien Narendra Modi mène une politique étrangère active en investissant de nouveaux pays. En Afrique, par exemple, l’Inde a traditionnellement des intérêts dans l’aire anglophone, surtout dans l’Afrique orientale et l’Afrique du Sud. Au cours des cinq dernières années, l’Inde s’est rapprochée de l’Afrique francophone et a réussi à établir des partenariats avec un certain nombre de pays de cette zone. La même logique est à l’œuvre en Amérique latine depuis plusieurs années déjà. Rappelons que c’est sous le gouvernement précédent que le groupe Ibsa avait été créé. La diplomatie tous azimuts est plus que jamais la règle aujourd’hui..

Ce 26 janvier 2020, le président brésilien Jair Bolsonaro a assisté à New Delhi, aux côtés du Premier ministre Narendra Modi, aux festivités commémorant l'entrée en vigueur de la Constitution indienne il y a 70 ans.
Ce 26 janvier 2020, le président brésilien Jair Bolsonaro a assisté à New Delhi, aux côtés du Premier ministre Narendra Modi, aux festivités commémorant l'entrée en vigueur de la Constitution indienne il y a 70 ans. Prakash SINGH / AFP

Sur le plan domestique, le parti au pouvoir issu de la mouvance nationaliste hindoue s’est signalé par une volonté de rupture radicale avec la politique laïque et pluraliste de ses prédécesseurs. Est-ce que la politique étrangère de Narendra Modi est animée par le même souci de rupture ?

Si l’on écoute les thuriféraires du Premier ministre, Narendra Modi aurait tout changé à la fois sur le plan intérieur comme en matière de politique étrangère : c’est le sens du concept de New India (« L’Inde nouvelle ») mis en avant par le pouvoir. Un regard moins passionnel sur les actions diplomatiques pendant le premier mandat de Modi montre que si, pour l’essentiel, ce dernier a mis sa touche, plutôt d’ailleurs en matière de l’exercice de soft power ( exemples : la journée internationale du yoga, la célébration du bouddhisme lors de ses visites en Asie), il n’y a pas de différences absolument fondamentales avec ce qui s’est fait avant. Le nouveau ministre indien des Affaires étrangères, Subrahmanyam Jaishankar, parle de multi alignment. Pour moi, cette formule est un oxymore, car si on est « multi aligné », on n’est pas aligné du tout.

En réalité, la question qui est posée est de savoir, dans ce monde de plus en plus multipolaire, quelle politique de puissance peut être développée, fut-ce de puissance relative, tout en essayant de préserver ce que les Indiens appellent leur « autonomie stratégique ». Fondamentalement, ce principe de l’autonomie stratégique, qui remplace celui de « non-alignement » aujourd’hui banni du lexique diplomatique indien puisqu’il fait partie de l’héritage des années Nehru qu’on veut gommer, permet de parler à quasiment tout le monde. Telle est l’ambition qui fonde la politique étrangère de Narendra Modi, qui a visité pendant son premier mandat près d’une soixantaine de pays. Ces visites confirment l’activisme de cette administration vis-à-vis de l’Afrique, l’Amérique latine et du Moyen-Orient (les pays du Golfe en particulier), sans pour autant occulter les axes majeurs de la diplomatie indienne qui n’ont pas changé.

Quels sont ces axes majeurs ?

Outre les questions régionales, les grands fondamentaux sont bien sûr les relationsInde-États-Unis, les relations Inde-Russie, les relations Inde-Chine et de plus en plus l’axe Indo-Pacifique. Rien peut-être n’illustre mieux l’approche multipolaire de New Delhi que le souci des Indiens de redéfinir en collaboration avec leurs partenaires occidentaux, notamment les États-Unis, le Japon et l’Australie, ainsi qu’avec les pays de l’Asean, ses aires d’intérêts stratégiques prioritaires dans un espace maritime qui s’étend de l’océan Indien au Pacifique et qui est déstabilisé par la politique d’expansion maritime de la Chine, tout en cultivant les relations indiennes avec Pékin, en dépit de lourds contentieux bilatéraux, tant sur la frontière himalayenne que sur le Pakistan.

Narendra Modi et Xi Jinping ont instauré le principe de rencontres informelles au sommet dont la deuxième édition a eu lieu en Inde en 2019. Le gros avantage des rencontres informelles, c’est qu’elles dispensent de faire in fine une déclaration conjointe, ce qui permet de discuter de questions sensibles sans avoir à en rendre compte. Parallèlement, les liens de l’Inde avec la Russie de Vladimir Poutine restent forts, même si New Delhi s’inquiète du regard nouveau porté par Moscou sur le Pakistan avec lequel les Russes ont commencé à effectuer des manœuvres militaires.

Le rapprochement avec Israël, avec des visites d’État au plus haut niveau, relève-t-il d’un mouvement de fond de la diplomatie indienne ?

Ce rapprochement n’est pas nouveau. Ce qu’il y a de nouveau, c’est l’intensité des relations entre les deux pays qui, pour une bonne part, sont des relations sécuritaires, engagées dès avant l’arrivée de Modi au pouvoir : Israël fournit à l’Inde des matériels de surveillance et détection pour la lutte antiterroriste et des équipements de défense. Mais la normalisation à proprement parler des relations entre l’Inde et Israël date du début des années 1990 avec au départ l’ouverture d’un consulat à Bombay. Les relations se sont amplifiées depuis l’arrivée au pouvoir des nationalistes hindous.

Certains analystes ont aussi fait des rapprochements entre la politique intérieure des nationalistes hindous et ce qui se passe dans l’État hébreu entre les juifs - dont Israël est supposé être la terre ancestrale - et les minorités arabes non juives, en parlant de « nationalisme ethnique ». C’est à mon sens un concept problématique parce que, si on prend l’ethnicité dans sa dimension première, la plupart des minorités religieuses en Inde, que ce soit les musulmans ou les chrétiens, elles descendent d’aïeux qui étaient hindous et qui se sont convertis. Dans ces conditions, le « majoritarianisme », qui est un anglicisme, me paraît sans doute mieux refléter les positions les plus radicales exprimées aussi bien dans les milieux multiples du nationalisme hindou que parfois par certains ministres de Narendra Modi qui, lui-même, essaie d’être un peu plus pondéré dans ses discours que ses partisans les plus radicaux accusés parfois de verser dans le « suprémacisme » assumé vis-à-vis de la minorité musulmane.

L’approche aussi de la question palestinienee semble avoir changé…

Le Premier ministre indien Narendra Modi à son arrivée à Ramallah, le 10 février 2018.
Le Premier ministre indien Narendra Modi à son arrivée à Ramallah, le 10 février 2018. REUTERS/Mohamad Torokman

Lors de sa visite en Israël en 2017, Narendra Modi n’est pas allé en Palestine. Il ira à Ramallah en 2018, et pendant ce voyage il réaffirmera le soutien de l’Inde à la cause d’une Palestine indépendante. Nous ne sommes toutefois plus au temps où Yasser Arafat était reçu en Inde comme un chef d’État. Il faut dire que l’Organisation de la libération de la Palestine (OLP) n’est pas non plus aujourd’hui aussi vigoureuse qu’elle l'était jadis. Évidemment, ces liens entre les États-Unis, Israël, et l’Inde donnent du grain à moudre à certains idéologues pakistanais, qui dénoncent un complot entre « les chrétiens, les sionistes et les hindous ». Mais en réalité, quand on regarde ce qu’est le scénario au Moyen-Orient aujourd’hui, on s’aperçoit que beaucoup de pays arabes n’ont plus exactement la même ligne qu’avant par rapport à Israël et que beaucoup d’entre eux ont maintenant ouvertement ou moins ouvertement des relations avec Tel-Aviv. Dans le même temps, les relations entre l’Inde et l’Arabie saoudite ou les Émirats arabes unis se sont beaucoup développées, énergie et investissements obligent.

Les relations Inde-Pakistan constituent traditionnellement un autre axe majeur de la diplomatie indienne. Faut-il voir dans l’accord, signé récemment par les deux pays, et permettant aux pèlerins sikhs indiens de se rendre au gurudwara (temple) de Kartarpur Sahib au Pakistan, le début d’un réchauffement des relations entre ces frères ennemis qui paraissaient être au bord de la guerre il y a quelques mois ?

L’ouverture d’un couloir permettant aux pèlerins sikhs indiens de se rendre au gurudwara de Kartarpur Sahib, historiquement important pour tous les sikhs, est le résultat d’une initiative du Premier ministre pakistanais, Imran Khan. Cette initiative, qui a le mérite de répondre à une vieille demande des sikhs indiens, n’aurait pas évidemment pu être concrétisée sans l’approbation de l’armée pakistanaise. Mais cela ne suffira pas pour changer le cours des relations entre l’Inde et le Pakistan.

La position indienne est aujourd’hui très claire et elle est constamment réitérée : le plein dialogue avec Islamabad ne reprendra seulement que lorsque les Indiens seront convaincus que le Pakistan ne protège plus les terroristes responsables des attentats qui ont ensanglanté le territoire indien. Plus précisément, l’Inde demande que les responsablesdes attaques terroristes de Bombay en 2008, qui avaient fait quand-même 160 morts, soient vraiment jugés et que les leaders des deux principaux groupes jihadistes pakistanais, les Lashkar-e-Taiba et le Jaish-e Mohammad, soient mis hors d’état de nuire. En attendant, les relations diplomatiques sont maintenues, mais depuis juillet 2019 le Pakistan n’a plus qu’un chargé d’affaires à New Delhi. Les signes de tension sont palpables, comme en témoignent les déclarations des généraux indiens montés en première ligne pour affirmer que s’il y avait une nouvelle attaque terroriste, l’armée indienne saurait riposter. C’est nouveau et contraire à la tradition indienne où les militaires sont strictement subordonnés aux civils. L’armée indienne n’a pas l’habitude de se prononcer sur l’état des relations indo-pakistanaises. Il faut interpréter cette sortie, évidemment approuvée par le gouvernement indien, comme un signal destiné au pouvoir pakistanais qui, lui aussi, émet des signaux, adressés non pas à l’Inde, mais au Groupe d’action financière sur le blanchiment des capitaux (Gafi). Cet organisme international puissant, basé à Paris, épluche les dossiers du financement de terrorisme. Saisi par l’Inde, le Gafi a mis le Pakistan sur sa liste grise. Le Pakistan espère en sortir lors de la prochaine réunion du Gafi en 2020. S’il était à l’inverse placé sur la liste noire, il ne pourrait plus recourir aux institutions financières internationales pour ses besoins de financement, alors même que l’économie pakistanaise traverse une passe délicate.

Quel a été l’impact à l’international de la politique intérieure du gouvernement Modi, s’agissant notamment de la marginalisation des minorités ou encore l’amendement de l’article 370 mettant fin au statut spécial du Cachemire ?

Manifestation à Bombay suite à l'attaque contre des étudiants de l'Université Jawaharlal Nehru de New Delhi (JNU), le 9 janvier 2020.
Manifestation à Bombay suite à l'attaque contre des étudiants de l'Université Jawaharlal Nehru de New Delhi (JNU), le 9 janvier 2020. REUTERS/Francis Mascarenhas

Dès que l’Inde a annoncé le 5 août 2019 sa décision de changer le statut du Cachemire pour le rétrograder et le placer sous une plus forte tutelle de New Delhi, le Pakistan a lancé une vive campagne internationale contre cette décision. Son Premier ministre Imran Khan a aussitôt publié des tweets incendiaires, comparant la visibilité grandissante de la Rashtriya Swayamsevak Sangh (« Organisation des volontaires de la nation  », RSS), qui est la matrice idéologique du nationalisme hindou, à la montée du nazisme en Europe. Dans le même temps, le Pakistan a convaincu la Chine d’organiser une réunion au Conseil de sécurité de l’ONU sur la situation au Cachemire. La réunion a eu lieu dès le mois d’août. Islamabad s’en est réjoui parce que c’était la première fois depuis des décennies que l’on parlait du Cachemire au Conseil de sécurité. Mais les membres du Conseil en ont seulement parlé, sans s’en saisir. Le sujet a fait l’objet d’une réunion informelle, qui n’a donné lieu à aucune déclaration commune. Pékin a essayé d’organiser une deuxième réunion en décembre 2019, puis encore une fois en janvier 2020, mais s’est heurté chaque fois au refus à la fois de la Russie et de la France, entre autres. C’était manifestement un échec pour le Pakistan, même si les dirigeants indiens considèrent toute évocation du Cachemire dans les enceintes des Nations unies, à New York ou à Genève, comme une internationalisation intolérable d’un sujet qui relève pour eux de la politique intérieure.

Nombre d’observateurs indiens ou étrangers ont souligné que, s’ajoutant à la politique indienne au Cachemire, et au feu vert donné par la Cour suprême à la reconstruction d’un temple hindou àAyodhya (4) sur le site d’une mosquée moghole détruite par les militants hindouistes en 1992, la discrimination manifeste votée par le Parlement en décembre 2019 sur l’octroi de la nationalité indienne aux réfugiés venus du Bangladesh, du Pakistan et de l’Afghanistan, à l’exclusion des musulmans, affaiblissaient l’image de l’Inde à l’étranger. La presse internationale, notamment le New York Times et le South China Morning Post, de Hong Kong, ont publié des critiques au vitriol de la montée du nationalisme hindou en Inde, s’interrogeant sur les possibles contrecoups des décisions du gouvernement de New Delhi dans les pays limitrophes. Les dirigeants indiens pouvaient toutefois se féliciter de la réaction officielle émanant des capitales occidentales. Celles-ci ont estimé que le Cachemire était une question bilatérale, et que c’était aux Indiens et aux Pakistanais de la résoudre. C’était la position officielle de la France. Après la modification du statut du Cachemire unilatéralement par New Delhi, la présidence française a du reste maintenu l’invitation faite à Narendra Modi à participer au sommet de G7 à Biarritz, qui s’est tenu peu après. Sur la question des réfugiés non musulmans, les gouvernements occidentaux ont été d’une grande prudence, en se bornant à rappeler des principes humanistes généraux.

Les continuités et les ruptures de la diplomatie indienne ont été théorisées dans un discours considéré comme fondateur, prononcé par l’actuel ministre des Affaires étrangères indien. Que faut-il retenir de ce discours ?

Cette conférence prononcée en novembre 2019 se propose de faire le bilan « lucide » (unsentimental) de sept décennies de la diplomatie de l’Inde indépendante. Fils d’un théoricien très respecté des questions stratégiques en Inde, Subrahmanyam Jaishankar est un diplomate de carrière. On pourrait dire que ce professionnel brillant est le stéréotype parfait de ce que la diplomatie indienne est capable de produire. Sa conférence est intéressante car l’auteur connaît de l’intérieur les rouages de la diplomatie indienne dont il brosse l’histoire, les succès et les échecs. Il y puise des leçons pour les choix diplomatiques qui s’imposent à l’Inde selon lui dans un monde de plus en plus multipolaire et incertain, où, rappelle-t-il, nul ne sait véritablement ce que sera la politique américaine de demain.

Comme le suggère le titre de sa conférence « Au-delà des dogmes de Delhi : la politique étrangère indienne dans un monde en pleine mutation », le ministre considère qu’on ne peut mener une politique étrangère efficiente dans un contexte international compliqué qu’en étant prêt à prendre des risques. Il étaye sa pensée en citant l’exemple du terrorisme frontalier – pour ne pas dire pakistanais - dont l’Inde a été régulièrement victime, mais que les gouvernements successifs à New Delhi n’ont pas assez mis en avant, à ses yeux, dans l’espoir de renouer le dialogue avec Islamabad. Le gouvernement dont il fait partie, dit Jaishankar, entend agir de manière plus réaliste, sans hésiter à prendre des risques calculés. C’est une référence à l’évolution des relations avec le Pakistan sous Narendra Modi, allant du geste amical fait par le Premier ministre indien en décembre 2015 en se rendant de manière impromptue au Pakistan pour l’anniversaire de son homologue de l’époque Nawaz Sharif, à la riposte militaire musclée aux attentats de février 2019 au Cachemire. Narendra Modi avait envoyé, on se souvient, les avions de chasse indiens pour aller bombarder un camp jihadiste sur le territoire pakistanais au risque d’une dérive militaire, que le Pakistan sut éviter par une riposte mesurée.

Outre la gestion des points chauds frontaliers, le discours prononcé par le ministre évoque également les axes fondamentaux de la politique étrangère indienne qui se veut « mondiale ». Le ministre rappelle que l’ambition de l’Inde est d’être une grande puissance, mais qu’elle ne l’est pas encore, reconnaissant implicitement que l’émergence est un processus nécessairement long. Cette évaluation honnête n’est pas sans rappeler la déclaration d’un autre grand diplomate indien, Shyam Saran, qui avait affirmé il y a quelques années que «  certes l’Inde ne dispose pas d’une puissance économique et militaire équivalente à celle de la Chine, (…) mais ce qui compte, c’est qu’aucune architecture régionale, et en l’occurrence aucun arrangement global, ne puisse être crédible sans la participation active de l’Inde ».

Jean-Luc Racine est politologue et spécialiste de l'Asie du Sud.
Jean-Luc Racine est politologue et spécialiste de l'Asie du Sud. RFI/chanda

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(1) Jean-Luc Racine est directeur de recherche émérite au CNRS (CEIAS/EHESS) et chercheur senior à Asia Centre. Il est l’auteur, entre autres, de « Y a-t-il une géopolitique du nationalisme hindou ? », article paru dans le numéro 173 de la revue Hérodote, « Géopolitique de l’Inde », 2e trimestre 2019, qu’il a dirigé.

(2) Brics est l’acronyme de 5 pays émergents regroupant : Brésil, Russie, Inde, Chine et Afrique du Sud

(3) L’Asean est un groupement régional, réunissant 10 pays de l’Asie du Sud-Est : Birmanie, Brunei, Cambodge, Indonésie, Laos, Malaisie, Philippines, Singapour-Viêt Nam, et Thaïlande.

(4) Pour les nationalistes hindous, la mosquée moghole détruite en 1992 à Ayodhya, ville antique située dans la vallée du Gange, avait été construite sur le site même de la naissance de Rama, incarnation de Vishnou et héros de l’épopée du Ramayana. De longue date, les programmes électoraux du Bharatiya Janata Party, le parti de Narendra Modi, ont fait de la construction d’un temple monumental à Rama à Ayodhya, et de la suppression du statut particulier du Cachemire les signes emblématiques de l’affirmation de l’idéologie du mouvement nationaliste hindou.

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