Négociation climat: ce que dit l'avant-projet d'accord de Paris - Science - RFI

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Négociation climat: ce que dit l'avant-projet d'accord de Paris

media L'homme face au climat. joshblake/Getty Images

A l’approche de la Conférence de Paris sur le climat, la COP21, qui se tiendra du 30 novembre au 11 décembre 2015, beaucoup de choses sont dites sur l’évolution de la négociation internationale autour d’un traité. Un traité qui devrait engager tous les pays sur une trajectoire limitant l’augmentation de la température globale de la planète à 2°C par rapport à la période préindustrielle. Le projet d’accord international, en cours de rédaction et qui sera soumis aux Etats à Paris, est déjà le résultat de très longues négociations. A l’issue de la dernière réunion de Bonn début septembre, ce document fait encore 89 pages et il devrait connaître des modifications supplémentaires. RFI a pu le consulter et vous propose le décryptage de ce projet de traité complexe, avec le concours des spécialistes de l’IDDRI, l’Institut du développement durable et des relations internationales.

Le défi pour les organisateurs de la COP21 est d’arriver à transformer le projet actuel d’accord international de 89 pages en un document de 12 à 15 pages, présentable pour la négociation finale à Paris. Dans son état actuel d’avancement, c’est un texte très technique, qui reste encore à écrire sous une forme juridique, où chaque point fait l’objet de nombreuses options en termes de réponses et où de nombreux mots sont entre guillemets, pour signaler qu’il reste à trouver le mot consensuel le plus approprié. Sachant que 196 parties (195 pays + l’UE) participent à cette négociation…

• Un accord international structuré en 3 parties

La première partie, c’est ce qui pourrait entrer dans un texte juridique : c'est le traité. Comme l’explique Thomas Spencer, directeur climat de l’IDDRI, « c’est par exemple comment on va répondre à la question : quel est l’objectif à long terme du travail sur le réchauffement climatique ? On a dit qu’on allait limiter le réchauffement à 2°C, mais est-ce qu’on va arriver à être plus précis ? C'est-à-dire, est-ce qu’on traduit les 2°C par une trajectoire d’émissions ? Ou par le budget carbone ? Ou par un objectif global à l’horizon 2050 ? Il y a plusieurs options, mais c’est typiquement un point qui peut rentrer dans le traité car cela structure la coopération sur le long terme dans le contexte de ce traité. »

La deuxième partie, c’est ce qui pourrait être retenu dans ce que l’on appelle « les décisions de la conférence des parties » (les parties sont les pays qui négocient) : ce sont des décisions d’une autre nature, plutôt d’ordre opérationnel, pour mettre en œuvre le traité. Exemple, selon Thomas Spencer : « Pour mettre au point un système de transparence sur les actions des pays, on a besoin de développer techniquement ce système, parce qu’il s’agit de la mesure des émissions, la comptabilité des émissions vis-à-vis des objectifs pris par les pays, etc… C’est très technique et donc c’est plutôt un dispositif que l’on peut mettre dans une décision de la conférence des parties, ce n’est pas apte à entrer dans un traité. Par exemple, dans le traité de Kyoto (1997), on avait établi le principe des " mécanismes de marché ", c'est-à-dire que les pays pouvaient échanger entre eux des crédits de réduction de gaz à effet de serre. Tous les dispositifs techniques pour mettre en œuvre ce mécanisme ont été développés trois ans plus tard, dans ce qu’on appelle les accords de Marrakech (2001). Ce sont des décisions de la conférence des parties. Ce sont 150 pages de nature différente par rapport à ce qu’on trouve dans un traité. »

La troisième partie, ce sont des éléments difficiles à structurer, comme l’expliquent les experts : c'est un peu comme « la liste de courses », c’est ce que l’on n’a pas encore affecté à un cadre particulier. S'agit-il d'éléments à mettre dans le traité ou à mettre dans les décisions de la conférence des parties ? Explication de Thomas Spencer : « Dans les négociations, il y a l’enjeu de ce qu’on appelle " les pertes et dommages ", c'est-à-dire l’idée que le changement climatique dépassera la capacité de certaines sociétés à s’adapter, même si on arrive à limiter le réchauffement climatique à 2°C. Donc, ces sociétés, ces pays, vont subir ce qu’on appelle " des pertes et dommages ". Ça peut être des terres agricoles, voire tout le territoire d’un pays dans le cas des petites îles. Les sociétés, les pays qui sont exposés à ce genre de risques commencent à se poser la question : quelle va être la réponse de la communauté internationale ? Est-ce que ça va être de la compensation financière ? Est-ce qu’on va mettre en place un dispositif pour aider la migration climatique ? Cela va être un vrai enjeu, peut-être pas dans 15 ou 20 ans mais bien dans 30, 40, ou 50 ans. Donc c’est un sujet de négociation qui est très politique, parce que naturellement, les grands émetteurs craignent toute exigence de compensation financière. En revanche, on a des pays qui sont confrontés au risque existentiel (des petites îles qui risquent de disparaître). Donc ce n’est pas très clair : est-ce qu’on peut faire entrer un tel principe dans un traité international qui a une force juridique et qui crée une jurisprudence internationale ? Ou est-ce qu’on peut prendre une décision plutôt de nature politique pour reconnaitre le problème et le besoin de continuer à travailler sur le dispositif (par exemple, par l’aide dans les situations de crise ou par le principe de solidarité internationale) ? C’est là un exemple de ce qu’on peut trouver pour l’instant dans la troisième partie du document. »

• Les 5 principaux points du traité

Le premier des trois chapitres du document en négociation constitue le traité. Plusieurs éléments du chapitre 3 peuvent encore glisser dans le chapitre 1. En l’état actuel des choses, cinq points principaux constituent cette première partie. Ces cinq points sont : l’objectif global de l’atténuation, le dynamisme de l’accord, la finance, la transparence et l’adaptation.

L’objectif global de l’atténuation. C’est toute la question de « l’objectif global de long terme » fixé à 2°C. La question ouverte qui est posée sur ce point est : va-t-on encore préciser cet objectif, en le traduisant, par exemple en termes d’émission, etc. ? D’après les observateurs, sur ce point, il y a actuellement beaucoup d’options sur la table et une bagarre sur l’objectif global de long terme. Les grands pays émergents sont d’accord avec l’objectif de 2°C et prêts à le préciser en termes de budget carbone ou d’objectif d’émissions à 2050 au niveau global. Mais quand on décline cela par pays, c’est plus compliqué. Par exemple pour la Chine, qui est le plus gros émetteur de gaz à effet de serre du monde et qui a des projets de développement importants pour l’avenir, ces mesures font peur. Comme l’explique Thomas Spencer, « comment peut-on assurer le développement d’un pays comme la Chine sans émettre de carbone ? Donc, qu’est-ce que cela veut dire pour l’Inde ? Pour la Chine ? L’Arabie saoudite ne veut pas des 2°C, car cet objectif implique une réduction des émissions de 40 à 70 % à l’horizon 2050, qui créerait une baisse de son actif souverain (pétrole et gaz). Elle n’est pas prête à l’accepter. Les petits Etats insulaires trouvent que ce seuil de 2°C les condamnent. » Car au-delà de 1,5°C, beaucoup d’îles disparaîtront. Or, c’est un point fondamental : il faut se mettre d’accord sur l’objectif si on veut pouvoir parler de ce qu’on met en œuvre pour y parvenir.

Le dynamisme de l’accord ou l’objectif des pays pour l’atténuation, c’est tout l’enjeu des contributions nationales. On a demandé à chaque pays une proposition de réduction de gaz à effet de serre, les INDC. Ces intentions nationales ne sont pas contraignantes mais il y a des exigences de transparence et des objectifs à atteindre comme les 2°C. Thomas Spencer : « Quand on demande à un pays de réfléchir à un objectif de réduction de gaz à effet de serre, on l’oblige à réfléchir profondément sur son modèle de développement, sur son système énergétique, son système agricole, son système financier, ses relations commerciales, etc. Et on ne peut pas définir cela au niveau international. Donc, le modèle qu’on est en train de développer aujourd’hui, c’est un accompagnement des pays et chacun fait une proposition dans le contexte d’un accord collectif. Du coup, chaque pays va plus loin que ce qu’il serait prêt à faire chez lui. L’Union européenne n’aurait jamais eu d’accord sur son objectif de réduction de gaz à effet de serre (-40 % d’ici à 2030) si on n’avait pas ce processus de négociation. » Mais l’ensemble de ces contributions nationales ne suffiront pas à rejoindre l’objectif collectif. Donc, cela nécessitera d’autre étapes de travail et c’est un autre enjeu important pour la Cop21 : comment structurer un accord dynamique capable d’ajustements et d’évolution pour rehausser l’ambition progressivement ? Actuellement, 60 % des pays ont répondu. Restent notamment les propositions de l’Inde et du Brésil qui sont très attendues (prévues courant septembre) et qui permettront d’avoir une photographie assez complète des contributions des gros émetteurs.

La finance. On est dans la continuité de ce qui a été annoncé à Copenhague (COP15 de 2009), dans le sens où le premier enjeux financier, c'est d'être en mesure d’assurer que les objectifs que l’on a pris pour 2020, c'est-à-dire la mobilisation de 100 milliards de dollars pour soutenir l’action climatique dans les pays en développement, est en train d’être atteint. C’est une discussion très difficile qui mélange des aspects méthodologiques, des aspects de comptabilité et des aspects très politiques. Observations de Thomas Spencer : « Si on regarde les chiffres, les pays développés donnent environ 35 à 50 milliards de dollars par an pour l’action climatique dans les pays en développement. C’est à peu près la moitié de ce qu’on doit faire en 2020, sachant que l’objectif qu’on a pris, c’est de l’argent public et privé (35 à 50 milliards d’argent public qui peut être complété par de l’argent privé), mais c’est très difficile de comptabiliser des flux d’investissements privés et notamment de les lier à une action politique d’un pays développé qui a permis de dégager cet investissement. Donc, quand il est dit qu’on est à mi-chemin pour les 100 milliards et que le complément va venir des investissements privés, les pays en développement disent : " Qu’est-ce que ça veut dire, le privé ? Et qu’est-ce qu’il y a dans l’argent public que vous avez mentionné ? Est-ce que c’est juste le développement que vous avez promis par ailleurs et que vous êtes en train de ré-effectuer pour le changement climatique ? " Donc, il y a pas mal d’incertitudes et de divergences à la fois techniques et politiques sur l’atteinte de cet objectif, et ça, il faudra le clarifier avant Paris. »

Autre difficulté : si on trouve un accord sur les 100 milliards pour 2020, que se passera-t-il après ? Pour l’instant, cette discussion n’a pas commencé, mais des idées circulent : par exemple, prendre un engagement sur le financement de l’adaptation, car actuellement l’adaptation est sous-financée par rapport aux besoins annoncés. Autre point sur l’après-2020 : qui est responsable du réchauffement climatique ? Qui doit donner de l’argent ? Pour l’instant, ce sont les pays développés. Mais dans le groupe des pays en développement (défini par La CCNUCC / UNFCCC, la Convention-Cadre des Nations unies sur les changements climatiques), il y a des pays riches comme les pays du Golfe qui ont un revenu par tête d’habitant beaucoup plus élevé qu’en Europe ; la Corée du Sud et le Mexique, qui font partie de l’OCDE (l'Organisation de coopération et de développement économiques), n’ont pas à ce jour d’obligations financières. Et tout cela devra être débloqué à Paris.

La transparence
. Pour créer de la confiance et de l’incitation à la mise en œuvre et pour pouvoir être capable de suivre les propositions de réduction d’émissions de gaz à effet de serre, il faut un système de transparence qui permette la collecte de données, l’examen des informations... sur des manquements éventuels. Aujourd’hui, on dispose d’un système hérité de Copenhague qui a des faiblesses : dans le système actuel, tous les pays doivent collecter leurs données et faire des rapports biannuels à la CCNUCC. Et donc, tous les pays développés se doivent de communiquer sur la mise en œuvre de leurs obligations chiffrées, de leurs prévisions... alors que les pays en développement n’ont pas ces obligations, mais doivent donner des informations sur les mesures sectorielles qu’ils sont en train de mettre en œuvre (développement d’énergies renouvelables…). Donc des pays comme la Chine n’ont pas à rendre de comptes sur les objectifs qu’ils ont annoncés. Ce découpage entre pays développés et pays en développement pose un problème. Il est question de fusionner ces deux systèmes de transparence, mais certains pays comme la Chine y sont opposés. Donc, Paris cherche sur ce point un système évolutif.

Autre enjeu sur la transparence : la question de la conséquence dans la non mise en œuvre. Car actuellement, ne pas respecter ses engagements n’entraîne aucune conséquence. Le Canada est dans l’incapacité d’atteindre son objectif de 2020 car, d’après les observateurs, il n’a pas rempli ses engagements et tout le monde ne peut que le déplorer. D’après les observateurs, on ne va pas vers un système de sanctions commerciales ou autre, mais la Conférence de Paris aimerait instaurer un système de contrôle plus robuste qui permette d’accompagner le pays qui a un problème de mise en œuvre.

L’adaptation. Le changement climatique va avoir des impacts auxquels il faut se préparer et qu’il faudra gérer : c’est tout l’enjeu de l’adaptation. Les catastrophes naturelles, les perturbations météorologiques ou les flux migratoires peuvent par exemple avoir des incidences régionales et pas uniquement dans un pays donné. Or, les mesures à prendre pour s’adapter sont souvent locales avec beaucoup d’incertitudes, difficiles à mesurer, à quantifier. Il est donc difficile de prendre des engagements en termes d’adaptation, mais il faudra que les pays le fassent et intègrent cela dans leur projet de développement.

Face à cela, pour Thomas Spencer, « à Paris, on peut s’attendre à une obligation de conduite, pas de résultats, qui oblige chaque pays à tenir compte du changement climatique dans ses plans nationaux, peut-être de faire un plan actualisé tous les cinq ans par exemple. Ça peut paraître anodin, mais cela oblige toute la machinerie du gouvernement à réfléchir à sa vulnérabilité, aux options qu’il doit prendre dans le secteur agricole, sur ses infrastructures, etc. Dans le traité, on va avoir des principes assez généraux. Si on a un objectif chiffré de l’adaptation, ce sera dans une décision annexe qui peut être révisée tous les cinq ans pour tenir compte de ce qu’on a pu faire et des besoins qui évoluent. Et à côté de cela, on peut avoir un objectif financier pour l’adaptation. » La tendance a toujours été de favoriser la lutte contre le changement climatique (l’atténuation) plutôt que de s’y adapter, mais pour ceux qui sont déjà les plus exposés, ce dernier point ne sera pas des moindres.

Cette négociation climat est certainement l’une des plus difficiles que le monde ait eu à régler. Il s’agit d’engager tous les pays du monde vers un changement de paradigme : il nous faut repenser nos modèles énergétiques, nos modèles de développement, notre rapport à la nature, etc. L’accord de Paris sera un succès si la plateforme de décisions prises nous engage collectivement vers une meilleure trajectoire, tout en tenant compte des spécificités de chacun, mais le temps presse car le rythme des hommes n’est pas celui de la nature et chaque jour le climat se réchauffe.

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