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法學者看中國雙軌外交與東盟竹子外交如何互動

音頻 13:34
2019年7月31日,中國外長王毅在曼谷中國-東盟菁英獎學金啟動儀式上發表講話。
2019年7月31日,中國外長王毅在曼谷中國-東盟菁英獎學金啟動儀式上發表講話。 圖片來源:路透社/Athit Perawongmetha

人口眾多的亞洲地區正以其蓬勃的發展活力成為世界經濟的新重心,而朝鮮核危機、南海島嶼主權爭議等地區性緊張關係也暗藏着可能的嚴重衝突。冷戰背景下誕生的東南亞國家聯盟試圖走出當年以抵禦共產主義在區域內擴張為主的使命,成為推動地區融合與和平的支柱。中國自上個世紀90年代起開始發展與東盟的關係,並於2010年建立中國-東盟自由貿易區。近年來,雙方經貿交流、文化往來、政治對話等平台不斷增多。但面對已經躍居世界第二大經濟體的中國,東盟十國在何種程度上能夠平等對話?在何種程度上可以在大國角力中不失自主?覆蓋東盟十國以及包括中國在內的其它六國的區域全面經濟夥伴關係協定久談不果,涉及中國與東盟四個成員國的南海行為準則談判似乎也舉步維艱。我們邀請法國國際關係研究所亞洲中心合作研究員Sophie Boisseau du Rocher(以下Sophie B.R) 女士向大家介紹一下中國與東南亞國家聯盟關係的發展現狀。

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中國的雙軌外交

法廣:Sophie Boisseau du Rocher 女士,您好。近年來,中國與東盟各種對話、交流的平台不斷增加。但在這種日益密切的關係中,東盟是否作為一個整體,面對中國,還是說,最重要的仍然是中國與各成員國間的雙邊關係?

Sophie B.R : 中國在與東盟的關係中,並不把東盟看作一個和諧的整體。而是與其中一些成員國有一些特殊的結盟與合作關係,中國與這些國家的關係非常密切,而這些國家也因此被其他東盟成員國看作是中國在與東南亞國家關係中的棋子。東盟作為機構本也不完全是一個獨立的外交個體,仍然嚴重依賴各成員國的期待以及包括資金在內的各種支持,所以也很難作為統一陣線,面對中國。中國面對東盟,使用的是雙軌外交,一方面非常強調東盟作為組織的重要性,自上個世紀90年代就已經如此。1997年的金融風暴嚴重衝擊亞洲,尤其是東南亞。東盟因為未能控制危機擴散,而廣受批評。而中國在此時,開始非常決定地支持東盟作為組織的重要性。東盟十國對中國在困境中給予的這種外交支持一直心懷感激。可以說,最近20年來,中國在東盟總部所在地雅加達(印尼)非常活躍。雙方有近40個中國-東盟共同委員會。中國遠遠是東盟組織最重要的機構性夥伴。中國駐東盟代表無所不在,非常活躍。可以說,中國確實與東盟有一種機構性的關係。

但在具體運作中,中國當然更注重雙邊關係。可能我們稍後會談到南海行為準則談判。很明顯,對於中國來說,與每個相關國家單獨談判,比與東盟作為整體的統一陣線談判,更為有利。可以說,中國在與東盟的關係中,執行的是一種雙規外交。

法廣:哪些東盟成員國與中國關係最為密切呢?

Sophie B.R:中國在東盟成員中發展特殊夥伴關係的國家首先是歷史上所說的印度支那半島(也稱中南半島)國家,尤其是柬埔寨、越南、老撾。老撾與中國的關係最近幾個月明顯改善。此外還有緬甸。但中國並不滿足於與這些經濟最不發達的東南亞小國的特殊關係,也發展與其他成員國的關係。近年來與馬來西亞的關係發展很快,前任納吉布政府的中國政策也因此引發一些批評。中國現在也在改善與菲律賓、新加坡以及泰國的關係。但印度尼西亞仍然是難以與中國進一步親善的國家。

東盟在大國角力中的“竹子外交”

法廣:您說到1997年的金融危機中,中國向東盟伸出援手,深得東盟組織感激。這場危機之後,東盟也開始進入鞏固機制的重組進程。與中國發展更為密切的關係,是否在某種程度上對東盟的重組努力有所影響?

Sophie B.R:實話說,我不這樣認為。因為在東盟重組的不同階段,比如2003年的巴厘島共識,或2007-2008年的東盟憲章以及東盟共同體的建設等階段,我不認為中國確實有所參與。中國所做的,是它讓東盟意識到,面對這個強大的鄰國,有必要組織起來。東盟共同體建設在經濟領域進步最快,這並非偶然,因為東盟不僅要想吸引中國發展與東南亞國家的關係,同時也想防範中國在這些關係中變得一家獨大。

法廣:東盟試圖擴大與其他地區國家發展關係,比如日本,比如澳大利亞,韓國等。這種努力是否幫助東盟在一定程度上平衡了與中國的關係?

Sophie B.R:是,也不是。這些都應當放在一種長期的外交歷史的框架下去看。東南亞國家聯盟以及東南亞國家一向拒絕與某個單一夥伴結盟。冷戰時期就已經如此。儘管美國反對,但東盟國家一直保持了與中國的往來。也就是所謂的竹子外交,可以向某一側或另一側彎曲傾斜,但在各種關係中保持平衡,避免與某個大國結盟,而是發揮一種媒介的作用。我覺得,東盟國家的這種媒介角色扮演得非常出色,東盟國家從中為自己找到一個重要的功能。

在七、八十年代,東盟國家曾拒絕只與美國親善。如今也是一樣,東盟仍然堅持這種邏輯,希望避免被納入一個中國佔主導地位的勢力範圍,因此對外與其他國家發展關係。但其實這些國家也是傳統夥伴,這種夥伴關係的歷史有時甚至長於與中國的關係,尤其是與日本、與澳大利亞、與印度和與歐洲聯盟的關係。所以,與地區其他國家發展關係並不是新鮮事物,但向北京發出的信息非常明確,也就是東盟並不想只忠實於與中國的關係。

法廣:在具體運作中,東盟是否確實能達到期望的平衡,還是說在一定程度上,這種關係還是更傾向於中國?

Sophie B.R : 如果具體計算一下東盟與不同國家的關係,可以說東盟確實實現了這種平衡關係。以外國投資為例,中國並不是東盟最大夥伴國,但歐洲聯盟是。所以,雖然中國在貿易往來中佔據非常有利地位,但在投資領域則還需要做出更多努力,才能超過歐盟。如果將歐盟、日本、美國、澳大利亞等夥伴的投資疊加起來,中國明顯沒有優勢地位。所以,具體來說,東盟確實得以保持了平衡,保持了這種對世界開放的態勢。東南亞國家非常清楚,東盟要繼續發展,就只有保持這種開放。

RCEP談判仍有很多問題懸而未決

法廣:關於區域全面經濟夥伴關係的談判似乎取得了一定進展,泰國希望能在今年年底就達成協議。其實,中國與東盟以及其成員國已經有各種雙邊和多變貿易協定,推動達成這項區域全面經濟夥伴關係協議對中國與東盟的關係來說,具體有何意義?

Sophie B.R :談判進展與否,我覺得還需要非常謹慎地看待。從我與一些新加坡同事的多次交流來看,談判並非已經接近達成共識。儘管談判確實取得了一些進展,20項條款中,已經有14項完成了談判。餘下6項條款都是敏感議題,很難想象各方接受簽署一項協議,協議簽署已經一推再推,尤其是最近三年,今年很可能還會再次延期。相關談判目前在泰國舉行,泰國政府積極推動,但談成的可能性不大,因為還有很多死結沒有解開,尤其是在某些領域的競爭問題,比如電子產品,醫藥產品,或食品,對某些國家來說,這都是非常重要的領域。阻礙達成協議的難題並只是來自印度。印度面對諸多批評。其實對這項夥伴協議態度謹慎的並不只是印度。也就說,很有很多問題懸而未決。要知道,這項夥伴協議涉及34億人,規模巨大。進展很慢,顯示大家都很謹慎。總之,這項協議可能會達成。很明顯,中國目前正與美國對抗,可能很希望能儘快達成協議,但我感覺,一些國家,比如印尼(並不只是印度),對是否簽字態度非常謹慎。

東南亞國家尚未能與中國建立起戰略互信

法廣:有關南海行為準則的談判現在進展如何呢?

Sophie B.R : 在這個問題上,談判也非常敏感,因為這牽扯到領土主權。東南亞國家很清楚,一旦簽署文件,他們面對北京的迴旋空間將大大縮小。因為,首先,這次峰會明顯不會討論南海問題。其次,就算是達成並簽署通過這項南海行為準則,所達成文件固定下來的肯定是中國立場,以及中國近年來畫定的土地,所以,他們非常非常謹慎。目前階段,雙方力量對比稍微有所平衡。從根本上說,這種關係極不對稱,一方面是崛起的強大中國;另一方面是東南亞國家跟進。但幾個月來,由於中國面對一些周期性的困難,諸如中美關係緊張、經濟增長放緩等,東南亞國家試着在談判中爭取一些有利條件。目前正重新審視相關文本,也就是說有關談判進入非常具體的內容。但從根本上說,我覺得真正的問題是戰略互信,東南亞國家尚未能與中國建立起一種戰略互信。中國近期在南海試射彈道導彈讓相關國家更有理由謹慎行事。

法廣:中國實力的壯大開始在世界各地引發某種不安和不信任。在東盟成員國中,情況是否也是這樣呢?

Sophie B.R : 我覺得,東南亞國家面對中國的態度很曖昧不明。這些國家的確與中國合作已經幾個世紀,因此彼此有一定的了解,可以化解一些可能的危機,這種知己知彼構成一個共同基礎,雙方,無論是東盟,還是中國,都想讓它發揮更大作用,並進一步深化。這是第一點。第二點是,中國如今看上去有些過於活躍和主動,這讓某些東南亞國家有些害怕,因為中國的戰略是佔領各種渠道,有些國家因此擔心會失去自主,這些國家的確有些懼怕中國,不知道中國的真正意圖。馬來西亞就是一個很好的例證,中國與馬來西亞前首相納吉布之間極為密切的關係,是馬哈蒂爾在上次選中獲勝的重要原因。如今“中國干預”問題經常出現在競選爭奪中,印度尼西亞去年的選舉如此,在菲律賓,或緬甸這些不久將舉行的選舉的國家,可能也會如此。就是說,中國是東南亞國家已經熟知的夥伴,對這些國家很有吸引力,但另一方面,他們也心存戒備,更何況“一帶一路”倡議的各種項目使得中國在與東南亞國家對話的時候,更有優勢。這些“一帶一路”項目可以讓這些東南亞國家實現一些大規模基礎設施建設,但同時也在一些重要領域,使這些國家失去自主。

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