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環境與發展

聯合國公海保護公約談判任重而道遠

音頻 12:00
中國遠洋運輸船
中國遠洋運輸船 網絡圖片

聯合國保護公海公約的首輪談判會議本月中旬在紐約結束,聯合國的193個成員國的代表參加了會議。所謂公海,指的是在各國海岸線以外,兩百海里經濟區以外的並不屬於任何國家的海域,公海面積佔地表總面積46%,是國際海運的主要渠道,也是遠洋漁船的捕撈區域,但是,令人不可思議的是面積如此浩大的,對地球生態環境具有舉足輕重的影響力的公海到目前為止卻沒有受到國際公約的全面保護。

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在今天的環境與發展節目中我們請法國智庫,法國可持續發展與國際關係研究所(IDDRI)的海洋與海岸事務負責人朱利安·羅謝特(Julien Rochette)先生介紹一下籤署公海保護公約的必要性以及聯合國各大成員國各自的立場。

法廣:非常感謝您接受本台的採訪,能否解釋一下為什麼要達成公海保護公約?

朱利安·羅謝特: 公海佔據地表面積將近一半,但是,相關的保護措施卻寥寥無幾。事實上,目前雖然已經存在一些對在公海捕魚,航行,污染,以及對海生動植物的保護性措施,但是,這些措施存在巨大的缺陷,因為他們缺乏全面性保護,因此並不足以有效的保護公海的生態環境。此外,這些保護措施之間自相矛盾,缺乏協調性,所以,制定保護公約的目的,就是為了協調一致,有效地保護公海。

法廣: 聯合國各國在公海保護公約談判中各自持有什麼樣的立場?中國的立場如何?

朱利安·羅謝特:首先必須強調的是,聯合國之所以今天能夠召開公海保護公約談判會議,這主要是由於其成員國的一致呼籲。因為,各國都期待能夠就公海保護問題達成協議。當然,這並不意味着各國之間就不存在立場分歧。事實上,各國之間確實存在分歧。比如說,南部國家則主張分享海洋資源,歐盟則主張設立一個海洋資源保護機制。另有一些國家,比如說,美國,以及俄羅斯等國在此前的非正式談判中立場就比較僵硬,他們反對將捕魚行業納入公海保護公約。所以,從一開始,各國的出發點就不盡相同。至於中國,中國從一開始就站在77國的立場上,雖然公海對中國來說涉及重大的經濟以及地緣政治利益,不過,到目前為止,中國始終站在77國的立場上。

法廣: 公海保護公約談判的具體內容是什麼?公約是否已經有大致的輪廓?

朱利安·羅謝特:事實上,未來將達成的公海保護公約的總體框架已經顯現,我們知道公約應該總體涉及四個部分。首先是設立公海區域保護機制,因為目前並不存在類似的保護機制。其次,是強迫某些影響海洋生態的開發規畫在實行之前進行可行性研究,再次,就是海洋遺傳資源的共享,最後第四部分涉及的是如何加強海洋遺傳資源的開發及其相關的技術轉讓問題,公海保護公約的大致結構主要圍繞以上四個方面。

確實,2014年投入實施的《名古屋遺傳資源議定書》涉及的僅僅是對陸地動植物的遺傳資源的保護,為了走出限制,許多國家的企業就將研究目標對準海生動植物,據介紹,美國,日本以及德國等西方發達國家的企業已經擁有目前註冊的有關海洋遺傳資源的專利權中的絕大部分,這就導致許多發展中國家擔心自己會失去對海洋遺傳資源的開發權利,從而失去從海生物中提取醫藥原材料的利用權。

令人驚訝的是公海保護公約中並沒有任何有關國際海運的規定,為什麼對海洋污染負有主要責任的海洋運輸卻並不是會議討論的議題?對此,羅謝特先生的解釋是事實上,在公海保護公約談判準備階段,海運與捕魚也都參加被提上談判議事日程的討論,但是,就海運問題,由於國際海事組織已經就國際海運做出了多項規定,這就是為什麼海洋運輸並不是此次會議的討論議題,當然,這並不意味着會議並不會提到海運問題,因為在涉及設立公海區域保護以及對海洋開發計畫的可行性研究等議題的討論中必將談及運輸問題。但這並不是會議特別談判的議題。而捕魚業被排除在外則是由於部分成員國的反對。

聯合國會議的談判議題與輿論關注點並不完全吻合

有意思的是,在聯合國召開會議的前夕,輿論普遍關注的是海洋的酸性化以及海平面的升高對海洋島國的威脅,也就是氣候變化對海洋的負面影響,媒體以及海洋專家重點關注的是溫室氣體的排放對海洋的負面影響.很明顯,輿論的關注焦點與聯合國會議的談判議題似乎並不完全吻合。

事實上,2015年簽署的巴黎協定中並沒有有關公海保護的條款,聯合國雖然在1982年在里約通過了海洋法公約,但是海洋法卻並未對公海設定任何限制。雖然國際海事組織今年四月簽署了有關限制溫室氣體排放的協議,但是,同巴黎協定一樣,該協議並沒有任何法律約束性,而且缺乏對重大的海洋污染事故的追責機制。

而我們知道,人類活動是海洋生態環境所面臨的主要威脅。而國際海運在人類活動中排名第一。全球90%的商品通過水路運輸。另外,捕魚,海洋化石能源的開發,以及海生物基因的開發和海底電纜的設置都嚴重破壞海洋的生態環境。

聯合國公海保護公約是否足以保護公海?

所以聯合國本月啟動的有關公海保護公約的談判能夠在多大程度上能夠應對上述威脅,這也是國際環保組織的擔心所在。因為從公海保護公約的大致框架來看,重點似乎更加着重與公海資源的公平分享。

綠色和平組織國際部負責人Sandra Schöttner向法國世界報表示,必須在聯合國旗下設立一個國際海洋組織,各國不僅要在如何開發海洋資源上達成一致,更應該就如何保護海洋達成一致,必須權責分明,聯合國必須設立一個專門的海洋秘書處。另一家非政府組織Bloom組織的代表Mathieu Colléter也表示目前部分公海海域可以禁止捕魚,但卻允許貨船運行,允許能源開發商做能源勘探,所以,必須設立一個全面的保護機制。

著名的自然雜誌今年五月刊登了一篇國際海洋研究學者的呼籲書,他們警告說,必須對地球公海的30%的面積實行全面的保護,才有可能避免海生動植物的大規模滅絕。而目前對海洋的保護面積僅僅只達到海洋總面積的7%。專家們因此高聲呼籲,必須儘早設立海洋保護區,也就是說,必須在該保護區內禁止任何經濟開發活動,而且保護區的面積必須至少達到一百平方公里,因為只有這樣,才能夠保護海洋的動植物,保護公海的自然生態。

另外,非政府組織代表還感嘆聯合國的保護公海談判並不涉及到捕魚業,其中主要原因是由於韓國,日本以及台灣都國以已有規章約束為由拒絕將捕魚議題納入談判內容,而事實上,已有的規章存在諸多漏洞,並不足以覆蓋全球所有地區。根據國際糧農組織今年公布的有關捕魚以及水植物的調查報告,最近幾年來,公海捕魚活動大規模增加,市場出售的三分之一的魚是在違規操作的前提下被捕捉的。這種現象對某些僅僅生活在公海中的回遊魚來說更加嚴重。

不過,雖然公海保護公約的談判並不直接涉及捕魚領域,但是,相關的談判可以導致限制捕魚的機構組織之間的進一步合作。

那麼,這次首輪談判是否取得具體的成果,從聯合國公告的草稿來看,談判在協調各方立場上取得一定進展。不過,參加會議的代表向本台表示,會議的最大分歧依然在於公海資源是否是人類共同財富的問題。以法國為代表的歐盟國家主張走出意識形態衝突,繞開共同財富這一分歧焦點,就具體問題制定規章。

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