Accords de Minsk: un an après, l'enlisement ?
Un an après la signature des accords de Minsk entre la Russie et l’Ukraine et un apaisement relatif des combats, le processus politique de réconciliation est toujours bloqué de part et d'autre. Les perspectives de voir les territoires séparatistes réintégrés dans une Ukraine unie sont encore très incertaines.
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La semaine dernière, l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe, qui supervise la mise en œuvre du cessez-le-feu, a fait part de sa préoccupation face à une nouvelle escalade de la violence dans l'est de l'Ukraine. Vendredi 5 février, l’état-major ukrainien a recensé 84 attaques en vingt-quatre heures.
Les trois premiers points des Accords de Minsk II portent sur les aspects militaires : cessez le feu immédiat et complet, retrait des armes lourdes d’un calibre supérieur à 100 mm, de façon à créer une zone neutre de 50 km de large, tous ces processus devant être contrôlés par les équipes de l’OSCE présentes sur le terrain. Aucun de ces points n’a, pour l’heure, été mis en œuvre complètement.
Si l’intensité des tirs a nettement baissé, des entorses au cessez-le-feu sont encore régulièrement enregistrées, les deux parties s’accusant mutuellement de violer la trêve. De même, l’usage des armes lourdes n’a pas totalement disparu, selon les observateurs de l’OSCE, qui, se sont heurtés plus d’une fois au refus des autorités locales de les laisser circuler librement. Récemment, un véhicule blindé de la mission d’observation a été touché par des tirs d’armes légères dans une zone contrôlée par les forces ukrainiennes, près de Mariinka, à une vingtaine de kilomètres de Donetsk. Quelques jours plus tôt, des membres de l’OSCE avaient été sortis de leur véhicule et forcés à se mettre au sol sous la menace des armes, près de Gorlivka, ville sous contrôle rebelle, à une trentaine de kilomètres de Donetsk.
« Scrutin incontestable »
Dans ces conditions, difficile d’imaginer que des élections locales libres, sous supervision et selon les standards de l’OSCE, puissent se tenir dans les zones sous contrôle des pro-russes. Ce scrutin est pourtant évoqué dans le 4ème point des accords de Minsk.
Mais les conditions pour organiser des élections sont loin d’être réunies, souligne le politologue ukrainien Vladimir Fessenko. « Quand les Européens disent : donnons-leur une chance, organisons des élections justes, c’est très naïf. Je comprends que les hommes politiques européens soient habitués à régler leurs conflits par la voie des urnes, mais comment peut-on parler d’élection libre et démocratique dans ces républiques séparatistes, où les autorités ont fermé l’accès à 113 sites Internet, parmi lesquels BBC, Deutsche Welle et des sites d’information ukrainiens ? », s’interroge le directeur du centre Penta à Kiev. « Les autorités locales veulent tout contrôler, il s’agit pratiquement d’un système totalitaire. Dans ces conditions, comment voulez-vous organiser des élections démocratiques ? ». Après la rencontre à Paris des présidents français, russe, ukrainien et de la chancelière allemande, le 2 octobre 2015, les autorités de républiques autoproclamées de Donetsk et de Lougansk avaient accepté de reporter les élections qu’elles avaient initialement projeté d’organiser dans les semaines suivantes.
Tout comme Angela Merkel, François Hollande avait insisté sur ce report, destiné, selon lui à permettre un « scrutin incontestable ». Pour ce faire, les deux parties, devaient négocier les conditions d’organisation de ce scrutin à travers leurs groupes de contact trilatéraux à Minsk, et une nouvelle loi électorale devait être adoptée par le Parlement ukrainien. Mais le chemin est semé d’embûches et les discussions avancent difficilement. « Si l’OSCE, une organisation intergouvernementale, supervise ces élections, cela signifie que des représentants politiques ukrainiens devront se rendre dans le Donbass pour faire y campagne, pour participer à des débats politiques, or c’est complètement impensable. Mais le problème c’est que c’est sur le papier et il va falloir trouver une solution », souligne Mathieu Boulègue, spécialiste des questions sécuritaires et géostratégiques de l’espace post-soviétique, associé au cabinet de conseil AESMA.
Les séparatistes soutenus par Moscou poussent pour qu’une date soit fixée dans les semaines ou les mois qui viennent. Mais la situation apparaît comme bloquée. Du côté de Kiev, on insiste sur un point : l’Ukraine doit reprendre entièrement le contrôle de sa frontière avec la Russie avant l’élection, sans ça, « impossible d’organiser un scrutin libre et transparent », note Vladimir Fessenko. Le calendrier fixé par les accords de Minsk II, prévoit pourtant que l’Ukraine reprenne le contrôle total de sa frontière au lendemain des élections locales.
Statut spécial
Pour ajouter à la difficulté, dans les textes élaborés et signés à Minsk, la question des élections locales est intimement liée à celle du statut spécial des régions aujourd’hui sous contrôle séparatiste, qui devrait être inscrite dans la Constitution ukrainienne. Cela nécessite donc le vote d’une réforme de la décentralisation, qui rencontre beaucoup de résistances à Kiev.
Selon Mathieu Boulègue, il y a eu « une mauvaise gestion de la part des autorités internationales » qui ont permis que le texte des accords de Minsk « couple la réforme de la décentralisation et le statut spécial », qui reconnaît dans la Constitution ukrainienne une séparation de facto de certains territoires de Donetsk et Lougansk du reste de l’Ukraine. Une demande « complètement inacceptable pour Kiev qui cherche à retarder au maximum la mise en place des accords de Minsk II ».
La première lecture du projet de loi de décentralisation, en août 2015, avait débouché sur des émeutes devant le Parlement : quatre policiers avaient été tués. « Un tiers de la population ukrainienne environ est catégoriquement opposée à toute réconciliation avec les séparatistes. Ils ne veulent pas entendre parler d’amnistie pour les chefs de guerre ou de statut spécial pour le Donbass. Et ces gens-là sont représentés au Parlement », explique Vladimir Fessenko.
Dans ce contexte délicat, le vote du texte en deuxième lecture, qui aurait dû intervenir avant la fin de l’année 2015, a été repoussé à une date indéterminée, suite à une initiative de députés du bloc de Petro Porochenko; 51 parlementaires ont saisi la Cour constitutionnelle. Cette démarche permet à Kiev de jouer la montre et au président, en particulier, d’éviter de chercher une majorité de 300 voix, qu’il est quasiment sûr de ne pas réunir.
Le chef de l’Etat ukrainien se retrouve dans une situation délicate, commente Vladimir Fessenko. « En signant les accords de Minsk, Porochenko a pris un engagement vis-à-vis de la communauté internationale et il doit s’y conformer, il ne peut y renoncer. D’un autre côté, il a bien conscience qu’il est limité politiquement. Il a peut être sous-estimé ce facteur politique. Il est possible qu’au moment où il signait le texte à Minsk, il se disait : les hommes politiques ukrainiens mettront en œuvre ces accords au nom de la paix », explique le politologue ukrainien.
Enlisement
En attendant une hypothétique avancée sur le volet politique, les républiques autoproclamées de Donetsk et Lougansk se sont transformées en zone grise instable. Cette situation de « conflit latent » sert les intérêts de Moscou, relève Florent Parmentier enseignant à Sciences Po, et auteur de « Les chemins de l’Etat de droit - La voie étroite des pays entre Europe et Russie ». « C’est une sorte de corde de rappel pour Moscou, qui pourrait lui servir à chaque fois que l’Ukraine prendra des décisions qui iront à l’encontre de ses intérêts ». La Russie a-t-elle intérêt à résoudre le problème ukrainien ? « Rien n’est moins sûr », avance le chercheur, qui n’exclut toutefois pas un sommet « Minsk III » pour tenter de sortir de l’impasse politique.
En théorie, l’enlisement joue en faveur du Kremlin, mais les sanctions économiques troublent le jeu. « Dans un schéma idéal typique pour Moscou, où la Russie irait mieux, le conflit se serait enlisé, et on l’aurait retrouvé dans les livres d’histoire dans trente ans, comme un conflit gelé de plus aux portes de l’Europe, comme en Ossétie du sud, en Abkhazie ou en Transnistrie ». Mais la crise économique et les sanctions, que Moscou espère voire levées l’été prochain, sont passées par là. « Le poids de l’isolation russe commence à se faire sentir », note le spécialiste de l’espace post-soviétique, « voyant cela, les autorités russes ont cherché à faire avancer les choses en sous-main en créant des courroies de transmission diplomatique parallèles et non pas officielles » avec les Américains.
En mai 2015, Vladimir Poutine a accueilli le secrétaire d’Etat américain John Kerry à Sotchi pour parler du dossier ukrainien. La diplomatie américaine avait alors perçu ça comme « un appel d’air », explique Mathieu Boulègue, « c‘était la première fois que la Russie appelait les Américains pour dialoguer sur le conflit. Il y a eu un basculement : on a voulu sortir de cette diplomatie officielle avec les représentants russe, européen, ukrainien, pour passer à un format plus caché, plus parallèle avec les puissances qui comptent ».
A la mi-janvier, la secrétaire d'Etat adjointe américaine Victoria Nuland a rencontré Vladislav Sourkov, dans l’enclave russe de Kaliningrad, l’influent conseiller de Vladimir Poutine étant sous le coup de sanctions occidentales et n’a donc pas le droit de voyager en Europe. La conversation s’est déroulée à l’abri des journalistes. Les efforts conjoints des Russes et des Américains, conjugués à ceux de la diplomatie européenne, parviendront-ils à sortir de l’impasse ?
Selon Mathieu Boulègue, un accord serait en train de se dessiner : « la Russie pourrait rendre le contrôle des territoires séparatistes à l’Ukraine avec une autonomie aménagée, sur un modèle qui ressemblerait à celui du Kosovo ». Il reviendrait alors à Kiev de supporter le poids financier de la réintégration et de la reconstruction du Donbass. En tout cas, l’analyste en est persuadé : « Moscou n’est plus capable de gérer en même temps la crise économique, la Crimée et les territoires séparatistes de l’Est ».
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