改革國際債務架構, 防止出現國家債務危機

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新冠疫情已將債務水平推至新高。與2019年末相比,發達經濟體2021年債務與GDP的平均比率預計將上升20%,新興市場經濟體上升10%,低收入國家上升7%左右。而各國債務當前已經處於歷史高水平。儘管許多發達經濟體仍有借款能力,但新興市場和低收入國家借入更多債務的能力面臨更大的約束。

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由於中央銀行、財政當局、官方雙邊債權人和國際金融機構在疫情初期採取了果斷的政策行動,目前還沒有發生債務危機。但是,國際貨幣基金組織總幹事格奧爾基耶娃和專家Ceyla Pazarbasioglu及Rhoda Weeks-Brown撰文說, 為防止出現國家債務危機,迫切需要採取進一步行動。

她們說,暫停償債倡議必須延期到 2021 年。  具有債務脆弱性的國家必須採取債務管理和恢復增長相結合的措施,迫切解決債務不可持續的問題。 也許最為重要的是,有必要改革國際債務“架構”,這一架構包括主權債務契約、國際貨幣基金組織和巴黎俱樂部等機構以及支持有序債務重組的政策框架。目標是向有需要的國家提供快速、充分的債務減免,從而不僅使這些國家受益,也使整個體系受益。

國際貨幣基金組織的近期研究顯示,相比主動的債務重組,如果在發生違約後才重組債務,那麼GDP、投資、私人部門信貸和資本流入的下滑幅度會更大。

國際貨幣基金組織的專家們公布了一份新的報告,對私人債務重組的現有架構進行評估,並提出可能的改進方法。現有的契約框架在主權債務重組方面基本是有效的,但近期厄瓜多爾和阿根廷重組的例子表明,一些問題有待解決,包括商業債權人的多樣性顯著擴大以及債務缺乏透明度。例如,對於日益增多的非債券債務的重組,以及擔保債務和具有擔保特徵的債務,這一框架被證明不那麼有效。儘管這種貸款的條件在很多情況下都是不公開的,但在出口自然資源的低收入國家,這種情況似乎尤其普遍。

除了私人債權之外,多數官方債權目前由非巴黎俱樂部成員的債權國持有,這些國家不遵循巴黎俱樂部的程序。這意味着,重組對官方雙邊債權人所欠的債務,以及確保官方和私人債權人的積極參與,都變得比以往更加困難。

那當前債務架構的哪些方面需要改革?國際貨幣基金組織的專家們說,首先,債務人和債權人應繼續加強契約條款,這有助於在債務人陷入困境時盡量減輕對經濟造成的破壞。國際貨幣基金組織和其他機構已經成功推動在國際債券中採用強化的集體行動條款。但仍有很多工作有待完成。需要採用類似的條款來促進非債券債務的有序重組。減少債務償付額或自動暫停償付(如在發生自然災害和其他嚴重經濟衝擊時)的條款也是有用的。

其次,應提高債務透明度。 債權人若不了解債務人的現有債務狀況和相關條款,就無法做出知情的貸款決定。另外,債權人還將不願意參與重組,除非它們知道給予其他債權人的條件。

第三,官方雙邊債權人應就官方雙邊債務重組商定一個共同的方法。這種方法對巴黎俱樂部成員和其他債權人而言都應當是可接受的。債務重組可以包括一份共同的條款清單,要求債務人以透明的方式列出其債務,並尋求所有債權人(包括官方和私人債權人)在可比條件下達成重組協議。這種方法力求確保所有債權人之間的信息分享和公平負擔分攤。這樣做可以提高參與程度,並避免出現代價高昂的拖延。

國際貨幣基金組織的專家們說,關鍵措施是延長暫停償債倡議的期限,解決各國的債務脆弱性問題,以及建立更強健的債務架構。我們呼籲所有利益相關方各盡所能,降低發生災難的風險,為建立一個更安全的金融體系鋪平道路。