Tạp chí kinh tế

Viện trợ lương thực : Hoạt động nhân đạo hay dịch vụ thương mại ?

Phần âm thanh 13:55
Hàng viện trợ lương thực cho Somalia - REUTERS
Hàng viện trợ lương thực cho Somalia - REUTERS

Phải chăng viện trợ nhân đạo – cụ thể là trợ giúp lương thực của các quốc gia giàu có cho các nước nghèo gặp khó khăn - thực ra chỉ là một giao dịch thương mại bình thường, tức là vụ lợi, với một bên là kẻ bán và bên kia là người mua ?

Quảng cáo

Đây là câu hỏi đặt ra khi xem xét cách thức cung cấp viện trợ nhân đạo của hai đại gia trong lãnh vực này là Mỹ và Liên Hiệp Châu Âu, vốn thiên về hai hình thức viện trợ khác nhau : « Ràng buộc – tied aid » đối với Mỹ và « không ràng buộc – untied aid » đối với Liên Hiệp Châu Âu và đa số các thành viên.

Trong một phóng sự thực hiện trên ba lục địa Âu, Mỹ và Phi mang tựa đề « Phải chăng viện trợ lương thực thể hiện một sự hào phóng vụ lợi ? (Aide alimentaire : Une générosité intéressée ?) phát lần đầu tiên ngày 21/07/2013 vừa qua, đài truyền hình Pháp France 24 đã tìm hiểu rõ hơn về hai loại hình viện trợ này.

Kết luận của phóng sự khá thú vị : Hoa Kỳ - nổi tiếng với chủ trương viện trợ ràng buộc – đang có khuynh hướng cởi trói viện trợ, trong khi đó thì nhiều nước châu Âu lại muốn đi theo con đường ngược lại, cho dù không ít nước vẫn cho rằng hoạt động nhân đạo không phải là một lãnh vực cạnh tranh.

Một cách đại cương, tính chất ràng buộc hay không ràng buộc liên quan đến mọi khoản viện trợ chính thức cho phát triển, thuật ngữ viết tắt theo tiếng Anh là ODA (Official Development Aid) chứ không đơn thuần dành riêng cho viện trợ lương thực. 

Nhìn chung, « viện trợ ràng buộc » có nghĩa là việc cấp trợ giúp đi kèm theo một số điều kiện. Tùy theo từng trường hợp, viện trợ có thể bị ràng buộc toàn phần hay chỉ một phần mà thôi. 

Các chuyên gia kinh tế ghi nhận là các ràng buộc thường là các điều kiện về mua sắm, cung cấp thiết bị, hàng hoá và dịch vụ theo đó các nước nhận tài trợ bị buộc phải mua hàng hóa và dịch vụ của nước cấp viện…Bên cạnh đó còn có những ràng buộc về mục đích sử dụng, có nghĩa là chỉ được dùng cho một số lĩnh vực nhất định hoặc một số dự án cụ thể.

Riêng trong lãnh vực trợ giúp lương thực, Hoa Kỳ hiện nằm trong danh sách các quốc gia hào phóng nhất thế giới. Tuy nhiên, cử chỉ rộng lượng này không phải là không tính toán vì Washignton viện trợ bằng hàng hóa và chỉ cho đi những khoản thặng dư của ngành công nghiệp lương thực thực phẩm của họ, một cách gián tiếp trợ cấp cho nông dân Mỹ.

Trái với Mỹ, Pháp nói riêng và là Liên Hiệp Châu Âu, thì lại áp dụng mô hình viện trợ không ràng buộc, mở lớn hầu bao mà không không quan tâm đến việc tiền trợ giúp của mình có trở lại túi mình hay không.

Vào lúc các nước phát triển phương Tây đang bị khủng hoảng nghiêm trọng, người ta có thể hoài nghi về tính chất đúng đắn của quan điểm này, thường bị một số người đánh giá là ‘ngây thơ’. Câu hỏi đặt ra là các khoản tiền trợ giúp mà châu Âu bỏ ra dưới danh nghĩa là viện trợ nhân đạo - tức tiền đóng thuế của người dân châu Âu - đi đâu, sử dụng ra sao ? Thực tế không ai rõ cả.

Ủy ban Châu Âu chẳng hạn, đã tháo khoán hàng trăm triệu euro cho các tổ chức phi chính phủ, và nhất là cho Chương trình Lương thực Thế giới PAM/WFP của Liên Hiệp Quốc. Cơ quan này lấy tiền mua lương thực trên thị trường quốc tế, nhưng mua của ai thì câu trả lời không rõ ràng. Khi được hỏi về danh sách những nhà cung cấp, PAM hoàn toàn... im lặng.

Phóng sự của France 24 bắt đầu bằng tình hình tại một số nơi cần giúp đỡ, như tại Mali, những chiếc tàu nặng trĩu lương thực đã dùng đường sông để chuyển hàng viện trợ đến Tombouctou, nơi cuộc sống người dân đã bị tác động nhiều do cuộc chiến, hay tại các trại dành cho người tỵ nạn Syria, với những đoàn xe chuyển thực phẩm trợ giúp đến nơi.

Tại miền Bắc Mali, một hộ gia đình trên năm thiếu lương thực, và vào tháng 3/2013, hơn 125.000 người ở vùng phía bắc này cũng với 150.000 người Mali, chạy lánh nạn đến những vùng khác, đã nhận được các khoản viện trợ của Cơ quan Lương thực Liên Hiệp Quốc PAM.

Theo bà Annalisa Conte, phó Giám đốc Cơ quan PAM, các khoản trợ giúp cho người tỵ nạn không chỉ là lương thực mà còn bao hàm những hình thức khác :

« Khi có lương thực, khi lương thực được sản xuât và đưa đến thị trường, thì có vấn đề sức mua. Tính ra sẽ ít tốn kém hơn nếu cung cấp tiền để những người này tự mua hàng. Mặt khác, nó cũng có hệ quả tích cực trên công cuộc phát triển của thị trường. »

Bên cạnh việc phát triển kinh tế tại chỗ, việc phát tem phiếu lương thực còn cho phép giảm chi phí chuyên chở cũng như tránh được việc phải trữ lương thực trong những nhà kho thường khi không mấy đạt tiêu chuẩn vệ sinh an toàn.

Trong một trại tỵ nạn cho người Syria, phía Bắc Irak, người tỵ nạn tại đây lấy lương thực thẳng từ các cửa hiệu, những người buôn bán hàng đã chấp nhận việc nhận trả tiền bằng tem phiếu này.

Phương thức này được thiết lập từ năm 2012, nhưng vẫn mang tính chất ngoại lệ, chỉ chiếm 7% tổng lượng trợ giúp lương thực, tức là khoảng 360 triệu đô la mỗi năm. Việc trợ giúp bằng lương thực cụ thể vẫn chiếm phần chủ yếu.

Trên vấn đề này bà Corinne Fleischer, Giám đốc Khu vực của PAM giải thích
« Năm 2012 ; PAM đã mua 2,1 triệu tấn lương thực, khoảng 1,1 tỷ đô la. Đó là 65% trợ giúp lương thực mà chúng tôi đã phân phát. 35% còn lại thì chúng tôi đã nhận được bằng nông phẩm cụ thể »’
Với hơn 1 tỷ đô la hàng năm, PAM có một sức mua rất lớn trên thị trường nông phẩm. Tổ chức này thường khi mua ngay tại chỗ vật phẩm cần phân phát. Trên số 2,1 tấn lương thức mua vào năm ngoái, có hơn 2/3 là được mua ở các nước đang phát triển.

Tiến trình gọi thầu cung cấp lương thực của PAM ra sao ? Trên vấn đề này bà Coriine Fleisher cho biết :
« Chúng tôi so sánh giá cả một loại sản phẩm, ngũ cốc chẳng hạn, trên thị trường quốc tế, cộng thêm vào đó chi phí chuyên chở đến quốc gia mà chúng tôi cần chuyển đến, và chúng tôi so sánh tất cả các giá đó với chi phí phải trả nếu mua tại chỗ. Nếu giá rẻ hơn thì chúng tôi mua tại chỗ, và như vậy chúng tôi sẽ mua được nhiều hơn để giúp những người chúng tôi muốn giúp và cần phải giúp »..

Tuy nhiên, Cơ qaun PAM tuyệt đối giữ bí mật về các nguồn cung cấp cho họ. Theo bà Claudia Von Roehl, phụ trách quan hệ đối tác giữa PAM với các chính quyền thì quả là khó mà biết được ai cho bắng hiện vật, ai cho bằng tiền : « Chúng tôi không có vết tích gì về từng người trợ giúp : ai cho tiền, ai cho bằng hiện vật ».

Hàng năm, có khoảng 100 quốc gia tài trợ cho cơ quan lương thực Liên Hiệp Quốc PAM, đứng đầu là Hoa KỲ, Liên Hiệp Châu Âu và các quốc gia thành viên khác như Nhật Bản, Canada, và Úc.

Bà Claudia Von Roehl cho biết : « Chúng tôi đã nhận được vào năm ngoái gần 4 tỷ đô la đóng góp của các nước tài trợ này. 10 nhà tài trợ đứng đầu danh sách của chúng tôi đóng góp đến 80% số trợ giúp gần 4 tỷ đô la nói trên ».

Trợ giúp lương thực của Mỹ là trợ giúp ràng buộc

Hoa Kỳ là nước trợ giúp nhiều nhất bằng sản phẩm. Phải nói là Washington rất quan tâm đến cơ quan PAM : 4 giám đốc cuối cùng của tổ chức Liên Hiệp Quốc này đều là người Mỹ : Catherine Bertini năm 1992, James T. Morris (2002), Josette Sheeran, 2007, và từ năm 2012 Ertharin Cousin.

Trợ giúp lương thực của Mỹ là trợ giúp ràng buộc vì có lợi trực tiếp đối với nông dân Hoa Kỳ. Tổng thống Nixon vào năm 1968 đã từng nói là mục tiêu công cuộc hợp tác phát triển không phải là để giúp đỡ các nước thứ 3 « mà là giúp đỡ chính chúng ta ».

Phóng sự của France 24 đã nêu bật những hình ảnh được xem là biểu tượng của sự rộng lượng của Mỹ : Trên mỗi bao thực phẩm viện trợ đều có in lá cờ Mỹ và dòng chữ USAID, Cơ quan Viện trợ Hoa Kỳ.

Ông George Ingram thuộc viện nghiên cứu Mỹ Brookings tại Washington ghi nhận : « Người Mỹ và chính khách Mỹ rất tự hào về những bao ngũ cốc, gạo, lúa mì Mỹ này, được phân phát trên thế giới trong các trại tỵ nạn, cho phép cứu vớt nhiều mạng sống ».

Tuy nhiên hình thức trợ giúp này ngày càng bị chỉ trích trong giới hoạt động nhân đạo Mỹ. Gần như tổng số viện trợ nhân đạo Mỹ đều được mua lại từ nông dân Mỹ, theo một hệ thống hình thành trong những năm 1950, vào lúc thặng dư nông nghiệp Mỹ rất to lớn.

Ông Ingram phân tích : "Hiện nay thì Mỹ không còn thặng dư nữa. Giá ngũ cốc hiện tại rất cao, chi phí chuyên chở trên tàu Mỹ cũng rất đắt đỏ. Mua sản phẩm trên thị trường thế giới hay tại chỗ sẽ đỡ tốn kém và hữu hiệu hơn. Tôi nghĩ phần rất lớn cộng đồng trợ giúp phát triển lương thực biết là phải đổi chiến lược này’’.

Mới cách đây một năm, cơ quan USAID đã đưa ra một quy tắc cho phép cung cấp một số khoản viện trợ bằng tiền, nhưng điều này chưa áp dụng cho trợ giúp lương thực. Và điều này gây khó khăn, bực tức không ít nơi các tổ chức nhân đạo khác.

Tuy nhiên theo ông Ingram : « Có những người tại Mỹ, những nhóm lợi ích tại Mỹ ưa chuộng hệ thống trợ giúp này, trong trạng thái hiện hành của nó, có lợi cho hế thống Mỹ hiện hành và có được hậu thuẫn chính trị muốn duy trì nó. Đây chủ yếu là các tập đoàn công nghiệp nông sản, chuyên chở hàng hải. Nhưng đã đến một mức mà tính chất không hữu hiệu của hệ thống này không thể chịu đựng được nữa. »

Dưới sự thôi thúc của chính phủ Obama chính sách trợ giúp nhân đạo của Mỹ đang chuyển hướng theo kiểu những gì đang được Châu Âu thực hiện, nhưng cần phải thuyết phục được Quốc hội Mỹ.

Pháp và châu Âu : Viện trợ không cần báo đáp

Một báo cáo của OCDE năm 2006 đã đánh giá rằng phải trả thêm 30% chi phí khi dùng loại viện trợ ràng buộc. Lập luận này càng làm Châu Âu tin tưởng vào đường hướng của mình.

Bruxelles đã chọn phương thức viện trợ không ràng buộc. Nói cách khác hành động rộng lượng của Châu Âu không mang lợi lộc gì cho nông dân của họ.

Với chương trình trợ giúp lương thực của mình, Ủy ban Châu Âu đã vươn lên đứng đầu thế giới trong tư cách người cấp viện trợ.

Hơn một tỷ euro được phân phát cho các tổ chức phi chính phủ như Y sĩ không biên giới, Hội Chữ thập đỏ, Oxfam. Ngay cả PAM cũng đã nhận được 221,5 triệu euro vào năm 2012. Trợ giúp của Liên Hiệp Châu Âu hoàn toàn không ràng buộc. Ông David Sharrock, phát ngôn viên Cơ quan viện trợ nhân đạo của Liên Hiệp Châu Âu cho biết :

« Chúng tôi không đặt điều kiện gì cho việc trợ giúp. Như tôi đã nói, những tiêu chí duy nhất phải áp dụng là nhu cầu, và trợ giúp đến tay dân chúng đang cần. Ngân sách hàng năm của chúng tôi ‘đã bùng nổ’ trong những năm vừa qua. Trong hai năm, từ vài trăm triệu euro lên thành 1,3 tỷ vào năm ngoái, riêng cho khoản trợ giúp lương thực. Đây là một kỷ lục mới. Chúng tôi góp phần giải quyết khủng hoảng nhưng không đòi hỏi phải được đáp lại ».

Không chờ đợi báo đáp. Đây là một cách nhìn không vụ lợi hay là ngây ngô như đánh giá của một số người ? Trong thời buổi khủng hoảng này thì bất kỳ một đồng euro nào cũng đều có lợi cho xí nghiệp Châu Âu, nhưng đối với Ủy ban Châu Âu, điều quan trọng là sự an toàn đối với thành phần dân chúng bị nguy kịch. Ông Sharrock nói thêm : « Chúng tôi theo dõi rất kỹ việc chi tiêu các khoản trợ giúp, khủng hoảng chuyển biến, phát triển như thế nào ».

Tại Pháp, người ta cũng giải thích tương tự. Paris can thiệp vào khoảng 20 nước. Ngân sách hàng năm là 35 triệu euro. Năm 2011, hơn một nửa là cho các tổ chức quốc tế như PAM. Đối với Bộ Ngoại giao Pháp, viện trợ ràng buộc không mấy tốt. Ông Sujiro Seam, một vụ phó tại Bộ Ngoại giao Pháp phân tích :

« Một số quốc gia xuất khẩu hàng dư thừa qua hình thức trợ giúp lương thực. Pháp không thế trợ giúp qua phương thức đó, mà muốn có được sản phẩm ngay tại thị trường tại chỗ, cho phép mang lại thu nhập, phát triển sản xuất tại những nơi đó, giúp như thế một phần cho công cuộc phát triển các nước đó.’’.

Theo hình thức như vậy thì trợ giúp nhân đạo không phải là một phương tiện tranh giành ảnh hưởng, mà cũng không phải là hình thức trợ giúp các công ty trong nước. Ông Seam xác định : “Đứng vè bản chât, viện trợ lương thực của Pháp không có chức năng hỗ trợ cho công nghiệp Pháp, cho các nhà sản xuất Pháp.”

Câu hỏi đặt ra là không lẽ việc giúp những người đói khổ ở nơi khác và phát triển công nghiệp trên nước mình lại là hai việc không phù hợp với nhau ? Ở Mỹ câu trả lời là phù hợp, còn đối với Châu Âu và Pháp là không.

Ngày càng có nhiều công ty, tập đoàn lên tiếng chỉ trích Ủy ban Châu Âu về kiểu cách trợ giúp hiện nay. Họ muốn tập hợp lại để gây sức ép lên Bruxelles, để một phần trợ giúp mang lợi lộc về cho họ, cho các thành viên Liên Hiệp.

Cuộc tranh luận này ngày càng lan rộng ở Châu Âu, ngay vào lúc mà tổng thống Mỹ Obama thì lại muốn chấm dứt kiểu viện trợ ràng buộc.

Thư TinHãy nhận thư tin hàng ngày của RFI: Bản tin thời sự, phóng sự, phỏng vấn, phân tích, chân dung, tạp chí